Organizacja NIK

Zasadnicze miejsce w organizacji i działaniu Najwyższej Izby Kontroli zajmuje Prezes NIK. Do zakresu jego kompetencji należą wszystkie sprawy związane z kierownictwem Izbą, z wyjątkiem zagadnień zastrzeżonych ustawowo do właściwości Kolegium NIK. Prezes NIK kieruje działalnością Izby przy pomocy wiceprezesów oraz dyrektora generalnego, którym wyznacza zakres wykonywanych zadań.

Art. 14 ustawy stanowi, że Prezesa NIK – na wniosek Marszałka Sejmu lub grupy co najmniej 35 posłów – powołuje Sejm bezwzględną większością głosów za zgodą Senatu. Senat podejmuje uchwałę w sprawie powołania Prezesa NIK w ciągu miesiąca od dnia otrzymania uchwały Sejmu. Nie podjęcie uchwały w tym terminie oznacza wyrażenie zgody przez Senat. Jeżeli Senat odmawia wyrażenia zgody na powołanie danej osoby na Prezesa NIK, to Sejm jest zobowiązany do powołania innej osoby na to stanowisko.

Kadencja Prezesa NIK trwa 6 lat, licząc od dnia złożenia przez niego przysięgi. Wprowadzenie w ustawie kadencyjnego wykonywania obowiązków przez Prezesa NIK stanowi podstawową gwarancję niezależności NIK od aktualnego układu sił politycznych i sprzyja bezstronnemu wykonywaniu zadań przez naczelny organ kontroli państwowej. Ustalenie 6-letniej kadencji, obejmującej półtorej kadencji Sejmu, powinna sprzyjać wykonywaniu zadań przez Prezesa NIK dla dobra państwa, a nie ugrupowań, których przedstawiciele dokonali jego wyboru. W państwie prawa, co podkreśla się w literaturze „nie można dopuszczać do powstania sytuacji, w której stanowisko Prezesa NIK podlega rotacji odpowiednio do zmieniającego się składu większości rządowej w parlamencie”[1].

Ustawa wskazuje sytuacje, w których kadencja prezesa NIK wygasa we wcześniejszym terminie. Następuje to w razie:

• jego śmierci,
• orzeczenia przez Trybunał Stanu utraty zajmowanego stanowiska,
• odwołania.

Zgodnie z ustawą (art. 17 ust 1), do odwołania Prezesa NIK przez Sejm ze stanowiska dojść może, jeżeli:

1. zrzekł się on stanowiska,
2. Sejm, uznał, że stał się on trwale niezdolny do pełnienia obowiązków na skutek choroby,
3. został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa,
4. Trybunał Stanu orzekł w stosunku do niego zakaz zajmowania stanowisk kierowniczych lub pełnienia funkcji związanych z szczególną odpowiedzialnością w organach państwowych.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 19 ustawy Prezes NIK nie może należeć do partii politycznej, zajmować innego stanowiska, z wyjątkiem stanowiska profesora szkoły wyższej, wykonywać innych zajęć zawodowych ani prowadzić działalności publicznej nie dającej się pogodzić z godnością jego urzędu. Przepis ten stanowi jedną z gwarancji bezstronnego i apolitycznego działania NIK. Ma on zastosowanie nie tylko do Prezesa NIK, ale także do wiceprezesów i dyrektora generalnego NIK.

Na status prawny Prezesa NIK w sposób istotny wpływa również fakt, że przysługuje mu immunitet formalny (tj. immunitet procesowy łącznie z przywilejem nietykalności) wyrażający się tym, że nie może być bez uprzedniej zgody Sejmu pociągnięty do odpowiedzialności karnej ani pozbawiony wolności, nie może być również zatrzymany lub aresztowany, z wyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku przestępstwa i jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania. O zatrzymaniu powiadamia się Marszałka Sejmu, który może nakazać natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego.

Na mocy nowelizacji ustawy o NIK z dnia 8 maja 1998 r poszerzone zostały środki prawne przysługujące Prezesowi NIK w zakresie występowania przez niego z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego. Obecnie może wystąpić do TK z wnioskami o:

• stwierdzenie zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją,
• stwierdzenie zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie,
• stwierdzenie zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami,
• stwierdzenie zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych,
• rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa.

Włączenie Prezesa NIK do wąskiego grona podmiotów, którym przysługuje prawo do składania wniosków do TK w pełnym zakresie jest związane z zadaniami wykonywanymi przez Izbę. Przede wszystkim jednak z obowiązkiem oceniania działalności wszystkich kontrolowanych organów i jednostek z punktu widzenia legalności.

Prezes NIK kieruje Najwyższa Izbą Kontroli i odpowiada przed Sejmem za jej działalność, ma obowiązek uczestniczyć w posiedzeniach Sejmu oraz prawo uczestnictwa w posiedzeniach Rady Ministrów. Stała obecność najwyższego przedstawiciela naczelnego organu kontroli państwowej w czasie obrad przyczynia się do realizacji podstawowego zadania NIK informowania Sejmu o stanie państwa oraz finansów publicznych i umożliwia mu szybkie wykorzystanie tych wiadomości. Natomiast uczestnictwo w posiedzeniach Rady Ministrów pozwalają na bezpośrednie reagowanie władzy wykonawczej na sygnały naczelnego organu kontroli państwowej o nieprawidłowościach w jej działaniu i usuwaniu ich bez konieczności angażowania w ten proces Sejmu.

W Najwyższej Izbie Kontroli przewidziane są stanowiska wiceprezesów NIK w liczbie od 2 do 4. Są oni powoływani i odwoływani przez Marszałka Sejmu na wniosek Prezesa NIK. Za zgodą Marszałka Sejmu, Prezes NIK powołuje i odwołuje dyrektora generalnego NIK. Ze stanowiskiem wiceprezesa oraz dyrektora generalnego NIK nie można łączyć mandatu posła i senatora.

Zgodnie z konstytucyjną i ustawową zasadą kolegialności działania NIK, w organie tym funkcjonuje Kolegium Najwyższej Izby Kontroli.

W jego skład wchodzą: Prezes NIK jako przewodniczący, wiceprezesi i dyrektor generalny NIK oraz 14 członków Kolegium. Marszałek Sejmu, na wniosek Prezesa NIK, powołuje na członków Kolegium:

• 7 przedstawicieli nauk prawnych lub ekonomicznych,
• 7 dyrektorów jednostek organizacyjnych NIK lub doradców Prezesa NIK, z pośród których Prezes wyznacza sekretarza.

Członkowie Kolegium powoływani są na okres 3 lat, a odwołanie ich możliwe jest tylko w ustawowo określonych sytuacjach. Zgodnie z art., 22 ust 6 ustawy Marszałek Sejmu, na wniosek Prezesa NIK odwołuje członka Kolegium jeżeli:

1. zrzeka się on funkcji,
2. przestał zajmować stanowisko w jednostce organizacyjnej NIK lub pełnić funkcję doradcy Prezesa NIK.
3. nie uczestniczy w posiedzeniach Kolegium przez okres przekraczający jeden rok,
4. został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa z winy umyślnej.

Osoby wchodzące w skład Kolegium NIK w sprawowaniu swych funkcji są niezawisłe i mogą w sprawie podejmowanych uchwał zgłaszać do protokołu zdanie odrębne. A. Sylwestrzak zauważa, że „owa niezawisłość ma jednak charakter względny, jako że większość osób wchodzących w skład kolegium jest zarazem pracownikami NIK”[2].

Art. 23 ustawy wymienia katalog kompetencji Kolegium NIK, na które składają się 3 grupy uprawnień. Są to:

• Uprawnienia zatwierdzające, na które składa się zatwierdzanie:
  1. analizy wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej,
  2. sprawozdania z działalności NIK w roku ubiegłym,

2) uprawnienia stanowiące – sprowadzają się one do uchwalania przez Kolegium:

1. opinii w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów
2. wniosków w sprawie rozpatrzenia przez Sejm określonych problemów związanych z działalnością organów wykonujących zadania publiczne
3. wystąpień zawierających wynikające z kontroli zarzuty, dotyczące działalności osób wchodzących w skład Rady Ministrów, kierujących urzędem centralnym, Prezesa NBP i innych osób kierujących jednostkami pomocniczymi centralnych organów państwowych,
4. projektu statutu NIK,
5. budżetu NIK,
6. okresowych planów pracy NIK

3) uprawnienia opiniodawcze; w tym zakresie Kolegium opiniuje:

1. wniesione przez Prezesa NIK programy kontroli i informacje o wynikach szczególnie ważnych kontroli,
2. inne sprawy wniesione przez Prezesa NIK albo przedstawione przez co najmniej 1/3 członków Kolegium.

Regulacja prawna zawarta w omawianym przepisie nie wyczerpuje kompetencji Kolegium. Wykonuje ono także inne zadania w postępowaniu kontrolnym. Przede wszystkim rozpatruje zastrzeżenia najwyższych organów państwa dotyczące ocen, uwag i wniosków zawartych w kierowanych do nich wystąpieniach pokontrolnych, podpisanych przez Prezesa NIK lub wiceprezesów NIK.

Kolegium zostało również wyposażone w uprawnienia o charakterze personalnym. Wyraża zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z dyrektorem jednostki organizacyjnej NIK lub doradcą Prezesa NIK, którzy są członkami Kolegium. Decyduje także o ewentualnym pozbawieniu pracownika NIK przysługującego mu immunitetu.

Zwoływanie posiedzeń Kolegium odbywa się z inicjatywy Prezesa NIK lub 1/3 jego członków. Posiedzeniom Kolegium przewodniczy Prezes NIK lub wyznaczony przez niego wiceprezes. Uchwały zapadają w obecności, co najmniej połowy składu Kolegium NIK w tajnym głosowaniu, większością głosów. W przypadku, gdy w wyniku głosowania „za” i „przeciw” uchwale opowie się równa liczba głosujących, o przyjęciu uchwały rozstrzyga przewodniczący.

W skład NIK wchodzą również jednostki organizacyjne występujące w postaci departamentów w centrali Izby w Warszawie oraz delegatury w terenie. W ustawie z 23 grudnia 1994 r. zrezygnowano z tworzenia zespołów, które w poprzednio obowiązującym stanie prawnym prowadziły działalność kontrolną w centrali.

Szczegóły dotyczące organizacji wewnętrznej stanowią materię statutową. Zgodnie ze statutem NIK w Izbie istnieje 37 jednostek organizacyjnych. Ze względu na wykonywanie przez zadania je podzielić na jednostki kontrolne (32) i funkcjonalne (5). Jednostki kontrolne stanowią 16 departamentów w centrali NIK w Warszawie oraz wszystkie delegatury, których siedziby mieszczą się w miastach wojewódzkich.

Departamenty kontrolne dzielą się na dwie kategorie, w zależności od tego, czy wykonują zadania kontrolne w zakresie przeprowadzania postępowania kontrolnego (14 departamentów kontrolujących określone rzeczowo lub funkcjonalnie kategorie zagadnień) lub wspomagania postępowania kontrolnego (2 departamenty: Prawny oraz Strategii Kontrolnej). Ich podstawowym zadaniem jest przeprowadzanie lub wspomaganie kontroli w naczelnych centralnych organach państwowych. Departamenty przeprowadzające postępowanie kontrolne są jednostkami koordynującymi kontrole. W ramach koordynacji przygotowują program kontroli, w której uczestniczy większa liczba jednostek organizacyjnych NIK, odpowiadają za jej sprawny przebieg oraz opracowują zbiorczy materiał zawarty w informacji o wynikach przeprowadzonej kontroli. Departamenty wspomagające postępowanie kontrolne uczestniczą w przygotowywaniu programu, rozpatrywaniu zastrzeżeń oraz opracowywaniu informacji.

Podstawowym zadaniem delegatur jest kontrola organów i jednostek terenowych w zakresie swojej właściwości terytorialnej. Prezes NIK może także powierzyć delegaturom wykonywanie obowiązków jednostki koordynującej kontrole.

Inną rolę w strukturze organizacyjnej NIK pełni pięć usytuowanych w centrali NIK w Warszawie departamentów funkcjonalnych. Ich podstawowym zadaniem jest zapewnienie sprawnego działania całej instytucji, łącznie z jednostkami terenowymi.

Wszelkie spory kompetencyjne między jednostkami organizacyjnymi NIK rozstrzyga Prezes. Został on także upoważniony do uszczegółowienia w drodze zarządzenia kwestii związanych z organizacją wewnętrzną oraz właściwością jednostek organizacyjnych NIK.

—

[1] Por J. Mazur „Nowa ustawa o NIK” w „Państwo i Prawo” 1995 nr 8 s.7-8

[2] Por. A. Sylwestrzak „Najwyższa Izba …” s.376