Reglamentacja działalności gospodarczej

Państwo od dawna reglamentuje podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej. Czyni to z różnych powodów i w różnych formach, korzystając zarówno ze swego władztwa, jak i z uprawnień właścicielskich29. Analizując instytucję reglamentacji M.Waligórski stwierdza, że nie jest ona jednoznacznie określona, nie ma też definicji prawnej, a stanowiska reprezentowane w tej kwestii nie są jednolite30.

Reglamentacja (fr. réglementation) użyta w potocznym znaczeniu, jako zjawisko ekonomiczne, to ograniczenie przez państwo działania mechanizmu rynkowego, polegające na wyłączeniu na mocy prawa określonych dóbr lub rodzajów działalności gospodarczej ze sfery wolności gospodarczej, związane zazwyczaj z racjonowaniem dóbr materialnych. Może dotyczyć: produkcji, przerobu, kupna, sprzedaży, wymiany, posiadania, gromadzenia lub używania określonych dóbr lub usług. Reglamentacja pewnych typów działalności gospodarczej wymaga uzyskania zezwolenia właściwego organu władzy na jej prowadzenie (koncesji, uprawnienia). Reglamentacja dóbr materialnych wiąże się najczęściej z koniecznością ich racjonowania31.

Definicję istoty reglamentacji podaje M.Waligórski stwierdzając, że pomimo trudności w precyzyjnym określeniu reglamentacji w obecnym stanie badań, to jej istotą jest ograniczenie lub podporządkowanie określonej działalności zasadom ustalonym przez przepisy prawne. Reglamentacji dokonuje państwo w drodze prawa, upoważniając jednocześnie różne organy państwowe (przede wszystkim organy administracji państwowej) do dokonywania regulacji szczegółowych i egzekwowania podlegających reglamentacji zachowań różnych podmiotów. W reglamentacji zawarta jest kompetencja do określonej w przepisach prawa ogólnie obowiązującego ingerencji organów administracji publicznej w sferę realizacji gospodarczo istotnych praw podstawowych, w tym wolności gospodarczych. 32

Współcześnie we wszystkich gospodarkach rozwiniętych, o ustrojach opartych o własność prywatną, dopuszcza się interwencjonizm państwowy na wybranych obszarach gospodarki i nie stanowi to odstępstwa od zasad rynku. Interwencjonizm państwowy jest szczególnie uzasadniony i pożyteczny tam gdzie gospodarka rynkowa jest niedojrzała,

29 C.Kosikowski, Koncesje w prawie polskim str.19

30 M.Waligórski, Nowe prawo gospodarcze , str.206

31 Słownik Wyrazów Obcych” Wydawnictwa Europa, pod redakcją naukową prof. I.Kamińskiej-Szmaj, autorzy: Mirosław Jarosz i zespół 2001.

32 M.Waligórski, Nowe prawo gospodarcze , str.206 – 214

gdzie następuje transformacja ustrojowa i gdzie gospodarka jest zdominowana przez monopole. W takim stadium przekształceń ustrojowych rola państwa musi być większa niż w państwie o pełnej gospodarce rynkowej. Dostęp do podejmowania niektórych działalności gospodarczych może być ograniczony np. poprzez ustalenie szczególnych kryteriów do spełnienia przez ubiegający się podmiot. Nie mają one charakteru bezwzględnego, podlegają uchyleniu w ramach funkcjonowania systemu pozwoleń na działalność gospodarczą. Stąd też zezwolenia oraz koncesje administracyjne można uznać za formy ograniczeń w podejmowaniu działalności gospodarczej33. Ale występują też ograniczenia bezwzględne, nie podlegają uchyleniu np. zakaz podejmowania i prowadzenia działalności w innych formach organizacyjno-prawnych niż przewiduje prawo bądź zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby fizyczne, podczas gdy może być ona podejmowana wyłącznie przez osoby prawne.34

Warto odnotować stanowisko M.Waligórskiego, który stwierdza, że w warunkach transformacji gospodarki administracyjno-nakazowej w wolnorynkową powinny być stosowane narzędzia ogólnoekonomiczne regulacji postaw i zachowań przedsiębiorców. Administracyjna reglamentacja działalności gospodarczej powinna mieć charakter wyjątkowy i wyłącznie subsydiarny. Wprowadzanie jej powinno być uzasadnione realizacją ściśle określonych celów takich jak:

1) zapewnienie bezpieczeństwa państwa oraz ochrony jego ważnych interesów

2) zapobieganie naruszeniom porządku i bezpieczeństwa publicznego,

3) ochrona interesu publicznego,

4) ochrona podstawowych dóbr i interesów indywidualnych obywateli.35

Tworzący się obecnie w Polsce mechanizm regulacji rynkowej nie może samoczynnie, a zarazem szybko dokonać zmian systemowych, stąd konieczne działania państwa. Państwo musi energicznymi działaniami przyspieszać demonopolizację i zapobiec odradzaniu się monopoli, tworzyć sytuacje sprzyjające konkurencji i rozwojowi drobnej przedsiębiorczości.

Działania demonopolizacyjne to ułatwianie i stymulowanie powstawania konkurencji w drodze tworzenia się nowych przedsiębiorstw, w tym również z kapitałem zagranicznym, jak również odpowiednia polityka celna. Tu też potrzebne są działania

33 M.Waligórski, Administracyjnoprawna reglamentacja działalności gospodarczej, Poznań, 1994 r. s.106

34 C.Kosikowski Koncesje w prawie polskim Kraków, str.17-18

35 M.Waligórski, Nowe prawo gospodarcze , str.216

administracyjne. Zadaniem państwa jest również określenie reguł uczciwej konkurencji oraz czuwanie nad tym, aby były one przestrzegane. Tam, gdzie konkurencja ze względów technicznych jest jeszcze niemożliwa, państwo powinno regulować działalność monopolistów kojarząc interes publiczny z prawem producenta do godziwego zysku.

Gospodarka polska jest ciągle gospodarką wysoce zmonopolizowaną. Oznacza to, że państwo zagwarantowało sobie prawną wyłączność, czyli monopol, na podejmowania działalności gospodarczej w niektórych obszarach, tworząc własne służby i przedsiębiorstwa, a także cedując na rzecz podmiotu niepaństwowego prawo wykonywania działalności gospodarczej zastrzeżonej dla państwa i wyposażając ten podmiot w niektóre atrybuty władztwa administracyjnego oraz w pewne przywileje. W zamian za te przywileje państwo zapewnia sobie:

– dogodną formę realizacji swych zadań

– uzyskiwanie korzyści finansowych o charakterze publicznym i prywatnym

– możliwość swobodnego wyboru i oceny podmiotu, który uzyskiwał prawo wykonywania działalności objętej monopolem,

– prawo kontroli wykonywania tej działalności

– prawo cofnięcia przyznanego uprawnienia.

Dla takiej formy reglamentacji działalności gospodarczej przez państwo przyjęła się nazwa koncesji36.

Suwerenną funkcją państwa jest regulacja ekonomiczna. Rozwiązania systemu regulacji są uzależnione uwarunkowaniami dotyczącymi sfery realnej i sfery uregulowań, rozdziału funkcji właścicielskich, politycznych i regulacyjnych – stąd ich ogromne zróżnicowanie. Regulacja najogólniej jest definiowana jako nałożenie przez ustawodawcę zasad i reguł (częściowo wspartych karami), które mają na celu modyfikowanie zachowań ekonomicznych przedsiębiorstw. Przedmiotem regulacji mogą być:

– efektywność produkcji,

– efektywne cenotwórstwo,

– promocja konkurencji.

Dobre cechy systemu regulacyjnego to niezależność regulatora i jego zdolność do równoważenia interesów państwa, przedsiębiorstw i różnych grup konsumentów. Ważne

36 C.Kosikowski Koncesje w prawie polskim, Kraków, str.19-20, M.Waligórski, Administracyjnoprawna reglamentacja działalności gospodarczej, Poznań, 1994, s.106

jest również to, w jaki sposób zamierza się osiągnąć wymienione wyżej cele – nakazami, czy też stwarzając odpowiednie systemy bodźców, na które reagować miałyby podmioty gospodarcze maksymalizujące swoje zyski.

Często przytaczanym uzasadnieniem regulacji jest potrzeba ograniczenia potencjalnej siły rynkowej, zwiększenie wydajności oraz unikania duplikowania tych samych nakładów w przypadku monopoli naturalnych, a także ochrona konsumentów, utrzymanie jakości oraz innych norm – łącznie z normami etycznymi. Może być również ustanawiana w celu ograniczenia nadmiernej konkurencji i ochrony dostawców przed niestabilnym poziomem produkcji i niskimi cenami37.

Na system prawny regulacji ekonomicznej w Polsce składają się dwa obszary regulacji i praktyki jej stosowania: prawo ustrojowe, tj. normy określające strukturę i kompetencje organów regulacyjnych oraz prawo materialne, tj. normy wyznaczające przedmiotowe ramy realizacji kompetencji regulacyjnych. Regulacja ma charakter bardzo sformalizowany, podstawową formą działania regulatora jest bowiem wydawanie decyzji administracyjnych i postanowień38.

Rolą regulatora jest wykreowanie, drogą przymusu administracyjnego czynników, jakie w warunkach konkurencji spełnia rynek i których brakuje w otoczeniu monopolisty. Ma to miejsce szczególnie tam, gdzie ustalenie cen i innych parametrów wymiany towarów nie dokonuje się swobodna gra podaży i popytu, a więc gdy w danym segmencie rynku występuje monopol naturalny (monopol sieciowy). Z monopolem naturalnym mamy do czynienia wówczas. gdy pojedyncza firma może obsłużyć ten rynek po niższych kosztach niż niż jakakolwiek kombinacja dwóch lub więcej firm. Najczęściej występują w niektórych sieciowych dziedzinach gospodarki jak: elektroenergetyka, gaz ziemny, ciepłownictwo, transport kolejowy39.

Definicja prawna regulacji pojawia się w Ustawie Prawo energetyczne i dotyczy polskiej energetyki. W myśl Art.3, regulacja polega na stosowaniu środków prawnych przez nią przewidzianych, w tym koncesjonowania, dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, prawidłowej gospodarki paliwami i energią oraz ochrony konsumentów. Zadania z zakresu regulacji gospodarki paliwami i energią oraz promowania konkurencji

37 Słownik regulacji i regulatora, Biuletyn URE 1/99 str.65

38 A.Głukowska-Sobol, M.Wesołowska Prawne podstawy regulacji w elektroenergetyce a zobowiązania międzynarodowe, Biuletyn URE nr 6 (14) 2000 str.34-37

39 Słownik regulacji i regulatora, Biuletyn URE 1/99 str.65

realizuje Prezes Urzędu Regulacji Energetyki. I chociaż w Polsce, przed powołaniem instytucji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki jako niezależnego regulatora, istniały już instytucje sensu stricte regulacyjne, jak np. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji czy też Komisja Papierów wartościowych, to specyficzne zadania i obowiązki regulatora oraz rozwiązania strukturalne dla sektora energetycznego przyjęte w Prawie Energetycznym były nowością40.